Introduction
«Partibus factis Leosic locutus est : Priman partem tollo, Qoniam nominor Leo » (les parts ayant été faites, le lion parla ainsi « je prends la première part parce que je m’appelle le lion »). Cette citation du Doyen René Dégny-Ségui empruntée à La Fontaine illustre bien la position dominante de l’Administration (Etat) quand elle interagit avec les citoyens.
Mais elle pourrait ne pas suffire pour camper la situation actuelle en Côte d’Ivoire marquée par une compétition électorale dont les conditions sont applaudies par le pouvoir et décriées par l’opposition.
Depuis la décision du Conseil Constitutionnel du 9 septembre 2025 relative aux candidatures à la prochaine élection présidentielle, les autorités politiques, administratives et judiciaires font une interprétation très stricte de la notion de l’autorité absolue de la chose jugée dont sont revêtues les décisions des « sages » (nom de respect donné aux membres du Conseil constitutionnel) en vertu des dispositions pertinentes de la Constitution. Il faut rappeler en effet que celle-ci dispose en son article 138 que « Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours.
Elles s’imposent aux pouvoirs publics, à l’autorité administrative, juridictionnelle, militaire et à toute personne physique ou morale ». Cette présomption irréfragable d’infaillibilité du Conseil Constitutionnel est la clé de voûte de tout le système judiciaire et de la stabilité institutionnelle de l’Etat.
Fort de cette citadelle juridiquement imprenable, le gouvernement ivoirien essaie de contenir l’opposition ivoirienne qui n’approuve pas la décision du Conseil constitutionnel qui les exclut de la compétition électorale et qui veut faire entendre, par une marche, son mécontentement.
L’illustration en est donnée par le communiqué du Conseil national de sécurité (CNS) qui a sanctionné sa session du 2 octobre dernier. Dans ce communiqué comminatoire, le CNS rappelle que « les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours » et que « toute contestation » de celles-ci « de quelque nature que ce soit est illégale et expose ses auteurs aux sanctions prévues par la loi ». L’on se rappelle que l’opposition ivoirienne, dont les candidatures à l’élection présidentielles ont été rejetées, a projeté d’organiser une marche le 4 octobre puis reportée au 11 octobre 2025.
Cette situation de confrontation, au-delà du regard politique, soulève un problème de droit qui se lit dans une querelle sémantique autour de deux notions d’apparences familières mais qui présentent des nuances certaines. Il s’agit de la notion de contestation et de celle de protestation.
En effet, la marche de l’opposition, privée, aux termes de la Constitution, de toute voie de recours contre la décision du Conseil constitutionnel, ne peut s’analyser autrement qu’en termes de protestation alors que le gouvernement y voit une contestation de la décision du Conseil constitutionnel. Il y a manifestement un malentendu entre le gouvernement et l’opposition sur le sens de la marche que celle-ci projette de faire.
Derrière cette querelle sémantique, la problématique majeure qui se cache est de savoir si l’opposition peut revendiquer un droit de protestation contre la décision du Conseil constitutionnel du 9 septembre dernier sans se heurter aux dispositions de l’article 138 de la Constitution. Il se dégage du conflit sémantique (I) un conflit juridique important (II).
I. Conflit sémantique entre contestation et protestation
Les terminologies « contestation » et « protestation », tout en présentant des similitudes (A), se séparent sur bien de nuances (B).
A. Similitudes entre contestation et protestation.
Les définitions des deux notions nous permettent d’en ressortir les liens communs. Ainsi, selon le dictionnaire Larousse, contester dont l’action est la contestation consiste à : « 1° mettre quelque chose en cause, discuter quelque chose à quelqu’un ».
En l’occurrence, contester est synonyme de « dénier » et de « récuser ». « 2° remettre quelque chose en cause, refuser de reconnaître la validité de quelque chose, d’une assertion ». Ici, contester est synonyme de « controverser » ou de « disputer ». « 3° mettre en doute la qualification de quelqu’un, son mérite, sa valeur ».
Contester dans ce cas équivaut à « critiquer ». Il convient de relever qu’en plus de cette définition générique, le droit fournit sa propre compréhension du mot « contestation ».
Ainsi, selon le Lexique des termes juridiques, le terme « contester » est toujours accompagné d’un complément d’objet direct (COD). Il peut s’agir d’un droit, d’une décision de justice ou tout simplement d’un acte administratif. Dans ces occurrences, contester un droit, une décision de justice ou une décision administrative consiste en une « action en justice ». Quant à la notion de protester dont le nom est la protestation, le même dictionnaire la définit comme suit : « 1° S’élever avec force contre quelque chose ». Les synonymes sont « désapprouver pester, se récrier, s’indigner etc.).
2° Exprimer sa violente opposition par des paroles ou des écrits ». Dans ce dernier cas, protester peut-être remplacé par « râler, se rebeller etc. ». Cette notion n’offre pas de particularités juridiques. Bien que constituant a priori un détail, cette précision sera déterminante pour saisir l’essence de l’économie de notre approche.
En les juxtaposant, l’on relève une identité remarquable qui se dégage de l’idée que ces deux notions renvoient à un refus né du mécontentement. Contester et protester sont l’expression du mécontentement, du refus d’une situation ou de la désapprobation d’une décision ou d’une action. Cependant, alors qu’elles sont nourries par la même cause, bien de nuances les séparent.
B. Deux notions différentes par des nuances significatives
D’un point de vue juridique, la contestation et la protestation sont des actions qui se différencient tant par les modalités de leur mise en œuvre que par leur finalité. La contestation d’un droit ou d’une décision administrative ou judiciaire est une action judiciaire formelle dont l’objectif est de faire annuler, ou de modifier cette décision en faveur de la personne qui la met en œuvre.
Sauf bénéficiant de caractéristiques particulières, tous les actes réglementaires sont susceptibles de contestation. Les actes réglementaires qui échappent exceptionnellement à la censure du juge administratif sont les actes dits de gouvernement.
De même, par principe, toutes les décisions judiciaires sont susceptibles de contestation quand elles ne sont pas devenues définitives à la suite de l’épuisement des voies de recours. Cependant, exceptionnellement, certaines décisions judiciaires sont, par leur nature, insusceptibles de contestation, car bénéficiant d’une immunité absolue de recours.
Ainsi, la juridiction compétente statue en premier et dernier ressort de sorte que sa décision, bien qu’étant la première sur la question dont elle est saisie, en devient en même temps la dernière. Parce qu’elle déroge au principe du « droit à un procès équitable » reconnu universellement à toute personne, elle est strictement encadrée par la loi.
La plus célèbre de cette immunité de recours est celle dont bénéficient les décisions du Conseil constitutionnel aux termes de l’article 138 de la Constitution.
En définitive, la contestation est une manifestation de mécontentement qui s’exerce uniquement par la voie judiciaire en vue d’annuler ou de modifier un acte ou une décision judiciaire. A l’opposé, la protestation est une manifestation non judiciaire contre une décision. Elle est dépourvue de conséquences légales équivalant à celles qui découlent de la contestation.Elle peut prendre diverses formes, allant de la simple expression orale du mécontentement à l’envoie d’un écrit à l’auteur de la décision contre laquelle l’on proteste. Elle peut être collective ou individuelle et les auteurs n’ont pas besoin de prouver un intérêt particulier à agir. Puisqu’elle n’est pas une voie judiciaire, sa finalité est d’alerter l’auteur de l’acte du mécontentement que son acte provoque chez la personne qui proteste contre lui. Elle a une portée d’ordre moral ou de prise de conscience de l’existence d’un malaise.
Par ailleurs, alors que le succès de la procédure de contestation dépend de la décision d’une tierce personne différente de l’auteur de l’acte (une autorité judiciaire), la protestation ne peut prospérer que par la seule volonté de l’auteur de l’acte qui, rendu sensible à la protestation ou contraint par la puissante de celle-ci, retire la décision ou l’acte pris.
Dans le fonctionnement de l’Etat, la protestation est une forme de confrontation entre la légalité et la politique qui se joue sur la balance de la légitimité. Son succès repose exclusivement sur l’inversion des rapports de force entre les protagonistes.
Ramené à la situation qui prévaut actuellement en Côte d’Ivoire à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 9 septembre 2025 établissant la liste définitive des candidats à l’élection présidentielle, la querelle sémantique entre protestation et contestation renvoie ici au duel entre légalité et action politique dans un contexte particulier de compétition électorale. Ce duel ne peut être tranché, d’un point de vue juridique, qu’à la lumière de la Constitution ivoirienne, des lois subséquentes et de la jurisprudence.
II. Conflit juridique née d’une querelle sémantique
A la suite de la publication de la liste des candidats retenus par le Conseil constitutionnel, l’on a relevé que de nombreux candidats, y compris tous ceux issus de l’opposition parlementaire de la législature finissante, n’ont pas pu traverser le tamis du Conseil Constitutionnel. Jugeant le tamis du Conseil constitutionnel excessivement fin à son endroit, l’opposition a appelé à une « marche pacifique » le samedi 4 octobre 2025.
Le jeudi 2 octobre 2025, le Conseil national de sécurité a pondu un communiqué qui interdit « les marches dans les rues jusqu’à nouvel ordre ». Dans la foulée, comme si l’un conditionnait l’autre, le préfet d’Abidjan a, par arrêté n° 089/PA/CAB du 2 octobre 2025, interdit ladite marche au motif qu’elle serait porteuse de « risques élevés de troubles à l’ordre public en cette période électorale ». S’il est constant que l’arrêté du préfet ne vise pas expressément le communiqué du CNS, il n’en demeure pas moins qu’il en tire toutes les conséquences puisqu’il vise aussi la décision du Conseil constitutionnel du 8 septembre 2025 telle qu’elle lui a été communiquée par télégramme officiel par le ministre de l’Intérieur. Par conséquent, il importe d’analyser en tout premier lieu le communiqué du CNS en ce qu’il est la source première de laquelle découle l’arrêté du préfet.
Le motif de cette interdiction que l’on retient du communiqué du CNS tient de ce que les décisions du Conseil constitutionnel étant insusceptibles de recours, « toute contestation » de celles-ci « de quelque nature que ce soit est illégale et expose ses auteurs aux sanctions prévues par la loi ». Sur la base de cette décision, le préfet d’Abidjan a pris un arrêté, le même jour, pour interdire la marche projetée par l’opposition.
Ce communiqué du CNS soulève la question de la compétence du CNS en matière de restriction des libertés publiques (A) et fragilise autant la légalité de l’arrêté du préfet d’Abidjan (B).
A. De la compétence du CNS à limiter les libertés publiques
Le CNS a été créé par décret n° 2012-786 du 8 août 2012 portant création, attributions, organisation et fonctionnement du CNS. Ce décret a abrogé le n°96 PR. 06 du 25 juillet 1996 portant création et attributions du Conseil national de sécurité.
Quelques légères modifications sont intervenues en 2013 et en 2014 portant toutes les deux sur l’article 5 du décret de 2012 précité. Il apparaît à la lecture de ces textes que le CNS est un organe de contrôle civil du secteur de la sécurité placé sous l’autorité du Président de la République. Il est chargé d’améliorer la coordination et la mise en œuvre des décisions présidentielles en matière de sécurité nationale. Il n’a pas de pouvoir normatif propre, ni règlementaire, ni encore moins législatif.
Les communiqués qui sanctionnent ses sessions ne peuvent avoir les caractéristiques d’acte réglementaire créateur de droits ou d’obligations. Ils n’en ont pas la force exécutoire. En effet, selon le doyen Maurice Hauriou, « une décision exécutoire est une déclaration de volonté émise par une autorité administrative, en vue de produire un effet de droit vis-à-vis des administrés ». Or, en décidant d’interdire les marches sur les voies publiques par voie de communiqué, le CNS pourrait se voir reproché d’avoir outrepassé ses compétences.
En effet, rien, dans son texte fondateur et les différentes modifications de celui-ci ne donne compétence normative au CNS. Tel qu’il se présente, c’est un organe de conseil en matière de sécurité à la disposition du Président de la République. Le Conseil d’Etat définit l’incompétence comme « l’inaptitude légale d’une autorité à prendre une décision, à faire un acte non compris dans ses attributions ».
Sur le fond, deux observations émergent de la lecture du communiqué du CNS. Le communiqué du CNS interdit les marches sur les voies publiques « jusqu’à nouvel ordre ». Il va plus loin en les pénalisant au motif qu’elles constitueraient une contestation de la décision du Conseil constitutionnel. Nous avons suffisamment relevé supra que la marche de l’opposition n’étant pas un recours juridictionnel, elle ne saurait être regardée comme une contestation de la décision du Conseil constitutionnel.
Jusqu’à preuve de contraire, l’opposition n’a jamais dit qu’elle contesterait la décision du Conseil constitutionnel. Elle n’en a pas les moyens légaux du fait du manque de recours contre ladite décision.
De même, le fait que ladite décision s’impose à elle ne signifie pas qu’elle n’a le droit de s’en plaindre. Le Conseil constitutionnel n’est pas « le père fouettard » qui menace les enfants avec son fouet tout en leur interdisant, en même temps, le droit de pleurer. L’opposition proclame que sa marche sera pacifique comme le fut celle du 9 août 2025. Elle veut exprimer un mécontentement, dans une forme prévue par la Constitution.
En effet, celle-ci dispose en son article 20 que « les libertés d’association, de réunion et de manifestation pacifiques sont garanties par la loi ». La marche pacifique n’a pas vocation à contester une décision de justice mais à protester contre celle-ci. Elle ne peut dès lors être considérée comme violant l’article 138 de la Constitution. Il convient de rappeler que toutes les décisions judiciaires, une fois devenues définitives, échappent à toute voie de contestation et s’imposent, de facto et de jure, à toutes les personnes, physique ou morale, publique ou privée.
L’on pourrait à la limite dire que le dernier alinéa de l’article 138 de la Constitution est superfétatoire puisque toutes les décisions de justice devenues définitives produisent les mêmes effets erga omnes et bénéficient de la même force absolue.
En revanche, l’interdiction absolue de marche imposée par le CNS pourrait être vue comme violant l’article 20 de la Constitution. Elle fragilise ainsi l’arrêté du préfet d’Abidjan qui semble s’en inspirer.
B. La fragilité de l’arrêté du préfet
Il convient de rappeler que la jurisprudence du Conseil d’Etat relative à la liberté de manifestation pacifique, forgée en Côte d’Ivoire à partir de l’arrêt « Houphouët-Boigny », est constante. Elle pose le principe de la proportionnalité qui limite l’arbitraire de l’administration. La liberté de réunion et de manifestation fait partie des libertés publiques sur lesquelles le juge administratif exerce une veille stricte et constante.
La restriction d’une liberté publique doit être proportionnée à l’intérêt recherché par l’administration. Le motif selon lequel une manifestation sur la voie publique contreviendrait à une disposition constitutionnelle relative à l’immunité de contestation dont bénéficient les décisions du Conseil constitutionnel ne fait pas partie, jusqu’à preuve du contraire, des motifs que le Conseil d’Etat retient pour autoriser la restriction des libertés publiques.
De même, l’arrêté du préfet, qui évoque les risques de troubles à l’ordre public pour interdire la marche projetée par l’opposition, pourrait difficilement tenir devant la rigueur juridique si le préfet n’établit pas qu’il pourrait avoir un déficit des forces de l’ordre pour assurer la police de la marche.
Autrement, son interdiction manquerait de motifs sérieux (arrêt Houphouët-Boigny précité). Dans l’arrêté que le même préfet avait pris pour annuler la marche du deux août dernier, il avait été très précis sur les motifs de sa décision d’annulation de ladite marche. Il avait évoqué l’insuffisance des forces de l’ordre à sa disposition du fait du redéploiement d’une partie desdites forces à Bouaké à l’occasion de la fête l’indépendance. Une telle précision correspond aux exigences du juge administratif sur les motifs jugés pertinents pour limiter une manifestation relevant de l’expression des libertés publiques.
L’évocation de la période électorale pour refuser une marche n’est pas un motif sérieux au sens de la jurisprudence constante en la matière, à moins que le préfet n’établisse que la période électorale est intrinsèquement porteuse de troubles. Or, la pratique observée à Korhogo et à Dabou, qui ont enregistré des marches sur les voies publiques le week-end dernier, contredit une telle hypothèse.
L’allusion à la période électorale rend plausible un lien entre l’opinion du préfet et celle du CNS eu égard à la chronologie du communiqué de celui-ci et la publication de l’arrêté du préfet. Or, un tel lien saboterait la base juridique même de cet arrêté.
Conclusion
Les rapports entre l’Etat et les citoyens sont toujours dominés par la raison du plus fort.
Et le plus fort reste l’Etat. Pour établir un équilibre, même partiel entre l’Etat et les citoyens, le juge administratif reste très vigilant sur la protection des libertés publiques. Il n’en admet la restriction que dans des conditions très strictes.
Au regard de ces conditions, l’on pourrait trouver excessive l’interdiction de la marche projetée par l’opposition pour protester contre la décision du Conseil constitutionnel afin de sensibiliser l’opinion nationale et internationale sur la nécessité d’organiser des élections qui préservent ou renforcent la paix sociale.
Or ces conditions ne sont remplies, ni par le communiqué du CNS, qui n’est pas compétent pour interdire une marche, ni par l’arrêté du préfet, qui n’avance pas de motifs sérieux tels que compris par le juge administratif. Si l’Etat maintient sa logique d’interdiction de la marche, alors la restitution partielle de la fable de Lafontaine de laquelle le doyen Dégny-Ségui titre sa citation n’est plus suffisante pour illustrer la situation actuelle.
Ce sont tous les propos du lion dans ce rapport de force qu’il faut restituer. « Je prends la première, parce que je m’appelle lion ; la seconde vous me la céderez, parce que je suis le plus vaillant ; la troisième m’appartient, parce que je suis le plus fort ; quant à la quatrième, malheur à qui la touche ».
Justin Katinan Koné,
Docteur en droit public
