Affaire "Le corps préfectoral pour remplacer la CEI" : Qui a peur d`élections transparentes en Côte d`Ivoire ?

Nous ne nous attarderons pas sur les déclarations excessives et insignifiantes du CNRD. Pour ce qui est de M. Tagro, juriste de formation, il nous plaît de lui rappeler la nature et les pouvoirs de la CEI selon le texte l’instituant et la jurisprudence de tribunaux indépendants et respectables. A l’attention de l’opposition, nous exposerons des précédents quasi identiques afin qu’elle tire les enseignements qui en découlent. Il s’agit de deux pays qui ont connu des alternances pacifiques grâce à l’indépendance des structures chargées d’ y organiser les élections: le Bénin et le Sénégal.

La LOI n°2004-642 du 14 décembre modifiant la loi n° 2001-634 du 9 octobre 2001 portant composition, organisation, attributions et fonctionnement de la Commission Electorale Indépendante (CEI) dispose en son article premier : « Il est créé en application de l’article 32 alinéa 4 de la Constitution, une Commission Electorale Indépendante en abrégé CEI, dont les attributions, l’organisation et le fonctionnement sont déterminés par la présente loi.

La CEI est une autorité administrative indépendante dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière. »

Qu’est-ce qu’une Autorité Administrative Indépendante ? Les autorités administratives indépendantes sont apparues en France dans les années 1970, inspirées par des modèles étrangers, notamment les Etats-Unis et le Royaume-Uni, qui ont des agences indépendantes. Ce sont des autorités administratives distinctes des autorités classiques, créées car les autorités classiques paraissaient inadaptées aux nouveaux enjeux. Il s’agissait de créer des autorités garantes contre l’arbitraire administratif. En droit français, la première référence y est faite dans l’article 8 relatif à l’informatique aux lois et aux libertés. Cet article traite d’une nouvelle autorité : la CNIL ou Commission Nationale Informatique et Liberté, qui a pour mission de protéger la vie privée. Elles se développent ensuite dans le domaine social, économique, et plus récemment dans le domaine précis de la protection des libertés fondamentales.

Selon le rapport du conseil d’Etat français de 2001 sur les autorités administratives indépendantes, une institution de ce type est un organisme administratif qui agit au nom de l’Etat et qui dispose de pouvoirs importants sans pour autant dépendre du Gouvernement ou du Parlement. Ces institutions administratives sont relativement récentes dans le droit français et tranchent littéralement avec l’organisation administrative traditionnelle où les administrations dépendent d’un ministre de tutelle. Comme l’a si bien dit Beugré Mambé, M. TAGRO n’est pas son ministre de tutelle, il n’est pas son subordonné. Même si les différentes autorités administratives agissent au nom de l’Etat, leur statut s’efforce de garantir leur indépendance d’action vis-à-vis du Gouvernement ou du Parlement. Elles assurent un certain contrôle ou garantissent le bon fonctionnement de divers secteurs de l’économie, comme par exemple faire respecter la concurrence (la compétition électorale pour la CEI) ; mais également veiller à garantir les libertés fondamentales. La plupart des autorités administratives indépendantes sont collégiales et empruntent certaines structures aux agences américaines, agences non Gouvernementales.
Les pouvoirs des autorités administratives indépendantes sont parfois limités par le fait qu’elles n’ont pas toujours de personnalité juridique et que leurs membres sont nommés par l’Etat. Ainsi, la CEI, objet de notre étude, constitue une exception. En effet, l’article 1er susmentionné indique expressément en son alinéa 2 que : « La CEI est une autorité administrative indépendante dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière ».Il n’est donc point nécessaire de faire une analyse poussée pour comprendre la volonté du législateur ivoirien : donner tous les moyens juridiques et financiers à la CEI afin qu’elle puisse remplir pleinement sa mission.

Dès leur création, les autorités administratives indépendantes (AAI) ne devaient pas être, comme leur nom l’indique, des autorités administratives comme les autres. De fait, la mise en place et le développement des AAI à partir des années 1970 a souvent été présentée comme une (r)évolution fondamentale, visant à répondre à de nouveaux besoins sociaux, et contribuant à la modernisation de l’Etat.

Contrairement à la tradition administrative française, elles ne sont pas soumises à l’autorité hiérarchique d’un ministre. Ce sont des institutions de l’État, chargées en son nom d’assurer la régulation de secteurs considérés comme essentiels et pour lesquels le gouvernement veut éviter d’intervenir trop directement.

Pourquoi une autorité administrative indépendante en charge de l’administration et de la gestion des élections ?

Les accusations de fraude et de malversation viennent très souvent au lendemain de scrutins contestés. La contestation tourne parfois à l’émeute post-électorale systématique tant et si bien que les menaces de rupture de la paix sociale sont étroitement liées aux conditions de légitimité et d’acceptation des résultats des élections (Koudou disait de façon triviale : ce sont les élections mal organisées qui amènent la bagarre). La crainte du déchaînement de la violence post-électorale est donc devenue une donnée structurelle tant chez les acteurs politiques que chez les observateurs de la politique africaine. C’est ce qui explique en grande partie la revendication de plus en plus répandue en Afrique en général et en Afrique subsaharienne en particulier, d’une administration indépendante des élections de la part des acteurs politiques, de certains bailleurs de fonds et même de certaines ONG. C’est dans cette perspective que plusieurs pays ont procédé à la création d’institutions aux dénominations diverses considérées comme une tentative de définition d’une règle du jeu dont l’enjeu principal (proclamé et affiché comme tel par les différents acteurs du jeu politique), est d’assurer la transparence et la neutralité électorales. Ces institutions revêtent plusieurs formes. Une telle formule permet en théorie de soustraire les résultats des compétitions à la suspicion d’illégitimité qui pesait sur les scrutins organisés auparavant par le seul appareil étatique.

Les commissions électorales sont un enjeu du débat politique sur l’exercice du pouvoir de gestion des élections et corrélativement un enjeu du jeu qui oppose entre eux les hommes politiques dans la plupart des pays africains subsahariens au cours du processus de démocratisation.

En vue de la création d’une commission électorale surtout indépendante, les responsables de l’opposition déploient plusieurs moyens de pression contre le Pouvoir : dénonciations, marches populaires, mobilisations, actions auprès des autorités dirigeantes et de certains acteurs extérieurs ainsi qu’au sein du Parlement, etc. Souvenons-nous, dans la perspective de l’élection présidentielle de 2000, M. GBAGBO suggérait déposer au Parlement une proposition de loi en vue de la création d’une commission électorale indépendante et permanente. Le groupe d’étude et de recherche sur la démocratie et le développement économique et social en Afrique (GERDDES-Afrique) a par exemple, lors de son séminaire sur les élections démocratiques en Afrique de l’Ouest et du Centre en mai 1994, lancé un vibrant appel à tous les dirigeants africains à favoriser l’institutionnalisation de la commission électorale indépendante, Rapport général, p. 27. Il y a quelques années, le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a rappelé que la notion de droits effectifs porte également sur la conduite des élections. Ainsi, les personnes habilitées à voter « doivent pouvoir voter librement pour n’importe quel candidat, ... être libres de soutenir le gouvernement ou de s’opposer à lui..., être capables de se former des opinions de façon indépendante ». Cela implique l’absence de toute influence, violence ou menace de violence, coercition, incitation ou manipulation indues. A cette fin, il convient de mettre en place une « autorité électorale indépendante » ; les États doivent prendre des mesures garantissant le secret du scrutin. La sécurité des urnes doit être garantie et le décompte des voix effectué en présence des candidats ou de leurs représentants. La confiance des électeurs dans le système implique la possibilité d’un recours devant les tribunaux ou d’un processus équivalent. Un processus électoral indépendant et géré de façon impartiale est essentiel à la tenue d’élections libres et régulières. Dans les pays en transition, la méfiance est souvent la règle. Pour que des élections soient démocratiques, tous les grands partis doivent accepter le processus et respecter les résultats.

L’expérience prouve que la confiance n’existe que lorsque l’appareil électoral est et semble être impartial. Dans des situations de transition, de la guerre à la paix comme celle que nous vivons, il est nécessaire de prendre des mesures positives pour établir un processus électoral crédible et inspirer la confiance nécessaire à tous les partis. Sur le plan administratif pratique et du contrôle, la création d’une Commission électorale indépendante est aujourd’hui largement considérée comme une étape importante car elle permet d’instaurer une tradition d’indépendance et d’impartialité, et de gagner la confiance de l’électorat et des partis. Les pays d’Europe orientale, dont la Hongrie, la Slovénie, la Roumanie, la Pologne, la Tchécoslovaquie et la Bulgarie, ont tous institué des commissions centrales pour les élections capitales de 1989-90. L’institution d’une commission électorale n’est pas le plus important mais la volonté de tenir des élections libres. La Commission doit rapidement se faire une réputation d’organe indépendant et non partisan, ayant librement accès aux médias, qu’elle doit utiliser pour éduquer les électeurs, et superviser la publication des résultats préliminaires et définitifs. Toutes ces fonctions sont expressément ou implicitement contenues dans la loi portant création de notre CEI. C’est sans doute en Afrique du Sud que l’action visant à créer un climat de confiance a été la plus frappante, le Gouvernement ayant adjoint à la Commission électorale indépendante plusieurs membres étrangers, notamment du Canada, du Zimbabwe et de l’Erythrée. Il ne faut pas rêver, le candidat Gbagbo et ses affidés qui ont peur d’élections transparentes et réellement démocratiques n’accepteront pas un tel schéma et crieront à la recolonisation du pays ! C’est la relative maturité du système national qui détermine si le modèle est idéal ou le plus efficace. Là où l’administration électorale était précédemment aux mains du gouvernement, dans un système à parti unique ou autoritaire, il ne sera possible de susciter la confiance des électeurs qu’en cooptant des représentants des partis d’opposition dans l’administration électorale ; tel est le cas au sein de la CEI. Tous les membres de la CEI ne sont peut-être pas « indépendants » et continuent probablement de témoigner d’un esprit partisan, mais un équilibre aura été établi entre des intérêts opposés; dans ce cas, ce qui importe, c’est moins l’indépendance que la transparence et la participation non gouvernementale aux niveaux national et des districts électoraux. Dans un contexte de crispation politique où la suspicion de fraude dans l’organisation électorale qui plane sur les autorités dirigeantes contribue à leur disqualification, la création d’une AAI appelée CEI, CENI ou CENA, vise à désétatiser et dépolitiser en amont et en aval l’organisation des consultations électorales en la confiant à cette structure affranchie de toute tutelle politique comme l’a justement rappelé Beugré MAMBE à M. TAGRO.

La CENA au Benin

C’est une fois de plus au Bénin, vitrine de la démocratie en Afrique, qu’une leçon de démocratie a été donnée. Car pour la première fois sur le continent, l’opposition majoritaire a réussi à créer une commission électorale indépendante, usant de son avantage numérique pour en imposer à la mouvance présidentielle.

L’histoire retient que c’est l’opposition du premier quinquennat qui a inspiré la création de la Commission électorale nationale autonome (CENA) chargée de la préparation, de l’organisation, du déroulement et de la centralisation des résultats en dessaisissant ainsi les autorités dirigeantes d’une partie de leurs prérogatives électorales. C’est une structure qui a été pratiquement imposée au Gouvernement par l’Assemblée nationale à partir des législatives de 1995. Les membres de l’opposition, alors majoritaires au Parlement, ne faisaient plus confiance au Gouvernement pour organiser des élections impartiales. Ne voulant plus retourner à l’ère des élections gagnées d’avance par le pouvoir qui les organise, ils ont proposé que les scrutins soient désormais préparés et gérés par une structure indépendante à la fois du Gouvernement et de l’Assemblée. L’Exécutif et les députés de la mouvance présidentielle ont combattu farouchement le projet. Après des joutes oratoires passionnées autour du code électoral, l’Assemblée a fini par adopter la création de la CENA. Le Gouvernement en a contesté le principe et a porté le débat devant la Cour Constitutionnelle. Mais la Haute juridiction a déclaré conforme à la Constitution la création de cette Commission. A partir de ce moment, la CENA s’impose au Gouvernement. Elle prépare et organise avec plus ou moins de bonheur les élections de 1995.
En 2001, l’opposition, toujours du fait de sa majorité au Parlement, va plus loin en gagnant encore plus du terrain par rapport au Gouvernement. Car la loi par laquelle elle institue la CENA au Parlement concède seulement trois sièges au Gouvernement contre dix-sept à l’Assemblée nationale.

Toujours en ce qui concerne la gestion de la commission électorale, l’opposition et la mouvance présidentielle sont aussi parfois en lutte pour le poste de direction dans la mesure où le contrôle de cette institution est à ce prix.

En effet, lors de la phase préparatoire des élections présidentielles de 2001, la CENA s’est montrée sous un visage plus politique où s’affrontaient l’opposition et la mouvance présidentielle dans la mesure où certaines décisions étaient contestées par la vice-présidente, proche du camp présidentiel.

Ces luttes en définitive, loin d’aboutir à l’inefficacité sinon à l’inutilité de la CENA, ont au contraire contribué à la transparence du scrutin. Les différents partis étant représentés dans cette institution, il devient difficile de manipuler les chiffres. Tout se déroule au grand jour, ce qui permet de déjouer les manœuvres. A preuve, les luttes internes de la CENA qui ont abouti à la tenue effective du deuxième tour le 18 mars 1996. Ces luttes ont réussi à faire une fois de plus céder l’Exécutif. L’opposition s’insurge aussi contre la neutralisation de la commission électorale par les autorités dirigeantes. Si cette lutte a pu avoir du succès au Sénégal, il n’en est pas de même dans d’autres pays surtout lorsqu’il s’agit d’un véritable « coup d’Etat électoral».

L’Onel au Sénégal

Lorsque le chef de l’Etat sénégalais, face à la crédibilité accrue de l’ONEL, nomma son président comme ambassadeur en Guinée-Bissau, l’opposition dénonça vivement cette tentative de porter atteinte à l’indépendance et à l’efficacité de cette institution que le Général NIANG avait fini par symboliser malgré la suspicion ou le scepticisme du début. Ensuite, le Gouvernement va décider de confier désormais la présidence de l’ONEL à un autre Général, beaucoup plus proche de lui, le Général Amadou Abdoulaye Dieng en l’occurrence et à nommer de nouveaux membres dont un au moins, Mme Amsatou Sow Sidibé, magistrat de son état était trop proche de la famille présidentielle et du PS. Mais c’est surtout la nomination à la présidence de Amadou Abdoulaye Dieng qui appartient à un mouvement de soutien à Abdou DIOUF, qui va susciter le plus de contestation. Les opposants réclament son départ de la présidence de l’ONEL surtout que le code électoral interdisait une telle nomination en son article L. 5. C’est au nom de ses dispositions que le Général Dieng fait l’objet d’une vive contestation. La campagne bruyante et soutenue de l’opposition contre cette nomination a été si déterminée que le PDS ira même jusqu’à menacer de boycotter les élections présidentielles si le président de l’ONEL n’était pas démis. Pourtant, malgré la détermination de l’opposition, le Général Dieng ne démissionnera finalement qu’à la mijuillet 1999 alors que la tension créée par cette affaire avait failli tourner aux émeutes et que les partis politiques, à l’initiative de l’Union pour le Renouveau Démocratique (URD) de l’ex-ministre et ex baron du Parti socialiste Djibo Kâ, avaient finalement déposé un recours en annulation du décret de nomination du Général Dieng devant le Conseil d’Etat. Au lendemain du dénouement de cette affaire, l’opposition avait demandé que la concertation puisse prévaloir sur ce type de nomination au préalable. Abdoulaye WADE, le chef de l’opposition et du PDS avait réclamé le retour de l’ancienne équipe dirigée par le Général Niang et la démission de l’équipe collective de tous les membres de l’équipe contestée.

De ces deux exemples, il apparaît que les commissions électorales ont servi de levier à l’alternance conduisant l’accès aux positions de pouvoir des responsables de l’opposition après les élections présidentielles. Le Sénégal est la parfaite illustration de cette réalité et dans une moindre mesure, la Côte-d’Ivoire. En effet, c’est grâce au refus d’Honoré GUIE de céder aux injonctions du Général GUEI en 2000, que GBAGBO, soutenu par certains de ses amis socialistes français, la société civile et des militaires militants FPI, a pu se proclamer vainqueur des élections présidentielles.

Dans un rapport de mission d’observation de l’Organisation Internationale de la Francophonie de cette élection présidentielle au Sénégal, on note en conclusion que cette « élection s’est traduite par l’alternance non contestée dans un climat de paix sociale contrastant avec les crises qui obèrent souvent les périodes post-électorales ». Il faut avouer que cette victoire est bel et bien la consécration du travail de l’ONEL que tous les responsables de l’opposition ont poussé à la neutralité et qui s’est paré effectivement de ce manteau d’institution neutre et impartiale.

En effet, l’ONEL a dû résister aux tentatives de récupération du Gouvernement socialiste et suscite depuis sa création et jusqu’à aujourd’hui la méfiance du pouvoir qui voit que son influence est devenue trop forte. Il s’est construit et est arrivé à imposer sa neutralité au moyen de procédés et avec des résultats visibles. Il a créé une émission pédagogique spécifique et passé des conventions avec les radios locales pour sa diffusion. Il a également cherché à développer des rapports de qualité avec les autorités, les observateurs étrangers mais aussi avec les partis politiques, les autres organismes similaires et les instances judiciaires jouant un rôle dans le processus électoral, les organisations de la société civile. Aussi le premier responsable de l’ONEL le Général NIANG a-t-il joué un rôle dans l’affirmation de l’autorité de l’ONEL de par sa personnalité. Celui-ci disposait d’une réputation de neutralité personnelle et de retrait par rapport à la politique. Ce qui laisse admettre que les structures ne valent en définitive que par les hommes qui les animent.

En guise de conclusion Beugré Mambé gêne parce qu’il a résisté à toutes les tentatives du FPI (corruption, instrumentalisation, récupération…) . Il est donc devenu peu accommodant pour un régime habitué à s’entourer de bénis oui-oui prêts à exécuter ses quatre volontés au doigt et à l’œil. Koudou qui n’a que mépris pour les Ivoiriens qu’il considère comme des moutons de panurge, n’a-t-il pas dit que tous les hommes ont un prix même si tous les moutons n’ont pas le même prix ? Beugré Mambé a réussi à donner à la CEI une certaine autonomie d’initiative, de pensée et d’action et une efficacité qui convainquent beaucoup d’Ivoiriens et l’essentiel de la classe politique, y compris ceux qui au départ avaient des doutes. La minorité bruyante et violente soutenant le candidat Gbagbo vise à faire de la CEI une coquille vide destinée à donner bonne conscience au pouvoir et à améliorer son image à l’extérieur. L’objectif est de remplacer Beugré Mambé par une personne docile et rassurante pour le régime : Ouraga Obou qui a réintégré la secte ? Avec l’ami Pablo au conseil constitutionnel, le dispositif électoral sera ainsi parfaitement cadenassé. Des élections sans suspense pourront alors être organisées.

L’accusation de fraude portée par Blé Goudé le tricheur, loin de discréditer Beugré MAMBE représente plutôt l’hommage du vice à la vertu. Si l’opposition perd ce bras de fer, il peut faire son deuil d’une alternance démocratique dans un climat apaisé et les Ivoiriens vont alors devoir subir le pouvoir de GBAGBO pendant 50 ans comme l’a annoncé Simone au lendemain de la prestation de serment de son époux. Gbagbo a déjà prévenu de ce qu’il souhaite modifier l’article 35 de la constitution, certainement pour pouvoir se présenter autant de fois qu’il le veut.

Alpha DIANE, Politologue